地方抢先布局,多地先行捏合城市圈

《国家新型城镇化规划》即将揭开神秘的面纱。

《第一财经日报》从消息人士处了解到,国家新型城镇化规划(下称“规划”)很可能在春节前后发布。

作为推动新型城镇化的最高纲领性文件,《规划》被不断完善,而其发布时间也一次次延迟。不过,《华夏时报》记者采访获得的最新消息是,此次上报的《规划》修改力度并不大,而主要方向仍是城市群和人口城镇化问题。国家发改委一位内部人士23日向本报记者透露,该《规划》在国务院审批后即将对外发布,时间估计会在两会前。

作为推动新型城镇化的最高纲领性文件,规划发布时间几经推延。随着中央经济工作会议和全国城镇化会议的闭幕,方案也最终落定。消息人士称,规划整体改动不大,主要方向仍是城市群的发展和人口城镇化问题。

事实上,从去年起就不断有消息称《规划》即将出台,最早的一次是去年两会期间,随后时间被延期至6月,最后又被传去年年底前公布。“一次次推迟,是因为高层认为《规划》还不完善,还需要补充。”上述发改委人士称。

发改委牵头部署“人”的城镇化

发改委主任徐绍史曾表示,新型城镇化建设将坚持以人口城镇化为核心,以城市群为主体形态,全面提升城镇化质量。因此,此番修改后最终上报的《规划》将涉及新型城镇化的建设目标、战略重点和配套制度安排等内容。

日前有媒体援引消息人士的话称,规划明确了新型城镇化建设目标、战略重点和配套制度安排。新型城镇化建设将坚持以人口城镇化为核心,以城市群为主体形态,以综合承载能力为支撑,全面提升城镇化质量和水平。

《规划》已上报

根据权威机构可查阅的消息,我国人口城镇化率只有35%左右,这和51%左右的城镇化率有着很大的差距。

“要制定实施好新型城镇化规划。”2013年底举行的中央城镇化工作会议如是要求,随后发改委发布消息称,“会抓紧修订完善《规划》。”

从去年下半年开始,发改委就牵头各部门合力制定规划一系列配套安排。发改委一名人士在接受本报采访时称,作为国家重大战略,发改委在新型城镇化方面投入很多精力,所牵涉的部门和人员之广也是少见的。

对于这一《规划》的最新进展,22日发改委相关负责人在回答本报记者提问时明确表示,“《规划》已经上报国务院。”据悉,在城镇化工作会议上《规划》曾被提交会议讨论,会后发改委针对讨论的意见进行了进一步修改。

在不久前召开的全国发展和改革工作会议上,发改委主任徐绍史也明确表示,在争取尽快发布规划的同时,将会同有关部门出台配套政策。“户籍、土地、资金、住房,基本的公共服务,地方发改委要加强配合,编制配套的规划。”

受访专家认为,十八大提出“新型城镇化”是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的新信号,但也有专家担心,新型城镇化的结果可能会导致新城涌现了,但农村却衰落了,也有可能导致房价涨起来了,但是内需却下降了。

上述人士称,最为敏感的户籍政策其实是研究最多,也是最先行的。公安部副部长黄明此前表示,国家发改委牵头组织12个部门研究形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿,正进一步修改完善。

在谈及如何破解上述城镇化的改革难题时,北京大学法学院教授姜明安对《华夏时报》记者表示,除了将大幅度提高农村征地补偿、修改土地管理法外,还需要采取一系列与城镇化配套的其他措施。

上述报道称,在农民工市民化方面,将着力推进解决已转移到城镇就业的农业转移人口落户问题和有能力在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。未来将建立健全农民工市民化推进机制,建立农民工市民化的成本分担机制,将采取中央、省、市、企业和个人分担的方式。

而在不久前召开的全国发展和改革工作会议上,徐绍史也明确表示,在争取尽快发布规划的同时,将会同有关部门出台配套政策。“户籍、土地、资金、住房,基本的公共服务、地方发改委要加强配合,编制配套的规划。”

到2020年,城镇化率将达约60%,城镇常住人口将达8.5亿人,户籍人口城镇化率要从目前的35.7%提高至45%。

“对于中国经济而言,各地过度依赖土地财政,而土地财政是一个无法循环玩下去的游戏,一旦土地储备枯竭,游戏就终结了。”安邦咨询高级分析师唐黎明接受本报记者采访时曾提醒道。

多地打响城市群战役

事实上,眼下土地财政改革的方向已十分明确,国土部副部长胡存智坦言,新一轮土地改革要按照市场化的方向走,逐步完善中国现有的土地制度。“这个土地制度支撑了中国30年的高速发展,有它的合理性,但它同样存在缺点。”胡存智说。

尽管规划迟迟未能发布,但城市群为主体这一方向早已确定。为抢占政策先机,多地掀起了各种城市群和经济圈的规划热潮。随着地方两会的召开,这一战役更为白热化。

去年6月27日,全国人大发布了“国务院关于城镇化建设工作情况的报告”,此前一天徐绍史向全国人大提交了该报告。发改委城市和小城镇中心研究员杨禹认为,未来中国推进城镇化的重点仍是在中小城市和小城镇,这些基本的内容在修改《规划》时并没有改变。

此前披露的消息称,在未来的城市群发展中,我国将注重培育长江中游城市群、中原城市群以及山东半岛、成渝城市群等地区的发展,并在东北有条件的地区发展城市群。对此,将培育并引导城市群发展,完善大中小城市结构,强化综合运输交通网络的支撑,优化城市群内部的城市分工协作。

投资城市群

从中央经济工作会议和全国城镇化会议等几大会议的倾向来看,次级城市或二三线城市将成为中心的城镇化建设方向。这主要是由于大城市资源环保承接能力有限,县域城市建设条件差距仍较大。目前,二三线城市是打造新型城镇化的突破口。

尽管《规划》迟迟未能发布,但以城市群为主体这一方向早已确定。而随着地方两会的召开,各地也掀起了城市群规划的热潮。

在此背景下,中西部地区和二三线城市的争夺尤为激烈。

本报记者从发改委投资部门了解到,此次新型城镇化规划的推出,将使得各类城市群的布局更为完善。“新型城镇化的城市群将涵盖中小城市及县镇,带动相关领域的投资。”上述发改委人士称。

近日,山东省政协召开了“统筹两区一圈一带区域协调发展”的发布会;河南省发改委主任孙廷喜1月18日表示,将强化城市的空间布局,推动中原城市群的建设,其中主要的工作是争取国家尽快编制中原城市群的规划。

那么,2014年哪些领域会得到重点投资呢?国家发改委固定资产投资司副司长欧鸿22日表示,将完善城市基础、推进新型城镇化发展,实施创新驱动战略、推动产业转型升级,强力推进节能减排,加快培育新的经济支撑带等。对此,国家发改委投资研究所张汉亚认为,从发改委的表态上看,城镇化无疑被视为今年投资的重点。

同时,一些经济圈也加剧了竞争。2013年12月,原本为南京都市圈重要城市的滁州宣布加入合肥经济圈,让南京、合肥两大城市圈之间的竞争进一步加剧。

而从地方两会来看,各地也加快推进城市群发展。比如在建设步伐较快的武汉城市群、中原城市群,当地政府工作报告无不提及“要进一步加大城际铁路、轻轨、机场等基建项目的投资”。“城市群的相关发展战略将被列为新型城镇化健康发展的重点之一。”徐绍史曾透露。

对于这样的竞争,部分学者认为在市场的选择和淘汰下并无妨。国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏此前在接受本报采访时也表示,发展城市群的好处一方面是可以妥善解决特大城市、中小城市、小城镇、乡村合理布局、融合的问题,实现城镇化和农业现代化的良性互动,既解决城市发展需要减少成本的问题,也可以尽最大可能实现生态、集约发展。

此外,从此前召开的全国城镇化工作会议上看,二三线城市将成为中心的城镇化建设方向,对其投资的争夺也必将更加激烈。国务院发展研究中心研究员张立群认为,十二五规划显示“以新的增长极形成新的城市群发展”,此次新型城镇化的推出,使得城市群的布局更合理,包括京津冀、长三角、珠三角、长株潭、成渝、关中、北部湾、山东半岛等城市群。

国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏在接受记者采访时也表示,今后要在中西部逐步发展形成若干城市群。“将大中小城市和小城镇连接起来,协调发展。”国家发改委副主任徐宪平曾透露,在新型城镇化落实产业投资上,涉及环保、交通和节能建筑等领域。

城乡格局生变

毫无疑问,城镇化在今后将被作为推动经济增长的重中之重。“今后的城镇化究竟如何推进,还得等《规划》出台了才好说。”23日,重庆市一位官员对本报记者表示。

徐绍史此前就对新型城镇化作了原则性表述。“需要着力加强制度顶层设计,统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的改革。”徐绍史说,这些改革涉及逐步消除城乡户籍壁垒,创新土地管理制度,建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制等。

“有序推进农业转移人口市民化;优化城市化布局和形态;提高城市可持续发展能力;推动城乡发展一体化。”去年6月26日,徐绍史介绍了“促进城镇化健康发展”的四大战略重点。徐绍史认为,此前多年固化了已经形成的城乡利益失衡格局,也将因此被打破。比如,进入城市的农民工只能分享政府财政的支出,但这个享受并不是均等的,矛盾因此越积累越多。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务,这会导致新的二元结构矛盾。

可以说,“现在的改革处于巨大的博弈时期。”去年出席某论坛的一位发改委官员向记者坦言,过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化发展模式,到了非改不可的地步。

就此,徐绍史在去年向全国人大汇报时提出了城镇化的基本思路:“以人口城镇化为核心,以城市群为主体形态,以综合承载能力为支撑,以体制机制创新为保障,全面提高城镇化质量。”

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